Desjudicialização da Execução Fiscal, por Paulo Conrado

Confira o posicionamento do Professor e Juiz Federal Paulo Cesar Conrado sobre a denominada “execução fiscal administrativa”, em entrevista concedida à Carta Forense sobre a desjudicialização da execução fiscal.

Paulo Cesar Conrado é autor da obra “Execução Fiscal”, já na segunda edição, atualizada de acordo com o Novo CPC.

1 – Qual seu posicionamento a respeito da desjudicialização da execução fiscal?

Existe não apenas um, senão pelo menos quatro projetos de desjudicialização das execuções fiscais. Entre eles, sobressaem algumas diferenças. Numa versão mais, digamos, “moderna”, a ideia fundamental é de se propor a ação, levando-a ao Judiciário desde que localizados, administrativamente, bens sujeitos à constrição. Essa forma de “desjudicializar”, embora não expresse, em sua plenitude, o sentido do vocábulo, parece bem interessante, à medida que a movimentação da máquina judiciária fica adstrita aos casos em que se visualiza, previamente, alguma viabilidade prática. De todo modo, é preciso pensar no assunto com muita cautela, pois o cometimento de determinadas competências em favor da Administração (como a de localizar e constritar patrimônio) pressupõe maturidade para seu exercício. Tenho dúvidas sobre se chegamos, de fato, ao ponto de admitirmos que a Administração está suficientemente madura para executar essas tarefas.

2- A denominada “execução fiscal administrativa” tem como objetivo a transferência para o âmbito do Poder Executivo de quais atos que hoje são praticados pelo Poder Judiciário?

A expressão “execução fiscal administrativa” foi construída com o intuito de designar, na prática, o resultado de uma eventual desjudicialização das execuções fiscais convencionais (hoje submetidas ao Poder Judiciário). Como salientei, não há apenas um único modelo de desjudicialização sob discussão, senão vários, cada qual suas características. De um modo geral, o fenômeno da desjudicialização é pensado mediante a transposição, para o Poder Executivo, dos atos de identificação e constrição patrimonial.

3- Sendo que todo ato administrativo é passível de revisão pelo judiciário, quais hipóteses mais prováveis o contribuinte poderia questionar na justiça? Não teríamos também uma enxurrada de ações neste sentido?

É provável que, numa eventual aprovação do modelo “desjudicializado” de execução fiscal, a questão seja submetida ao exame do Supremo Tribunal Federal – por ADIn, por exemplo. Esse tipo de medida comporia o problema, à medida que esgotaria a definição da compatibilidade (ou não) do modelo com a ordem constitucional – estamos falando, fundamentalmente, do significado de “devido processo legal”. De resto, ressalvada eventual discussão sobre o modelo em si mesmo, creio que o que os contribuintes poderiam trazer de “novo” para exame do Judiciário (além de questionamentos sobre a regularidade do tributo exigido, o que desde sempre ocorre) seria questionamentos sobre a regularidade dos atos (agora administrativos) de notificação para pagamento e de constrição – dizendo-a exacerbada ou ofensiva da ideia de menor onerosidade, por exemplo.

4- O senhor não acha que a questão deveria ser posta através de Emenda Constitucional ao invés de lei federal?

Não necessariamente. É preciso definir, previamente, o alcance da expressão (lançada na Constituição) “devido processo legal”. Quando a Constituição diz que ninguém pode ser privado de seu patrimônio sem o “devido processo legal”, ela está se referindo a processo obrigatoriamente judicial? Essa é a questão! Se dissermos que sim, creio que nem por emenda o vício (que decorre da “desjudicialização”) se comporia, à medida que estamos falando de cláusula pétrea.

5-A expropriação do patrimônio do devedor feita administrativamente afrontaria as garantias constitucionais do “devido processo legal” e da “ampla defesa”?

Quanto à ampla defesa, tenho que a resposta é de ser negativa. Nem mesmo no processo judicial, fala-se em “ampla defesa”, no campo executivo, com a mesma largueza dos processos de conhecimento – tanto assim que, numa execução convencional, o devedor é citado não para oferecer defesa, senão para pagar ou garantir o cumprimento da obrigação. A mesma certeza, entretanto, não é possível dar quanto à claúsula do “devido processo legal”, à medida que não temos definida uma resposta para a questão a que antes referi – sobre ser necessariamente judicial o que a Constituição convencionou chamar de “devido processo legal”.

6 – Uma vez que a Certidão da Dívida Ativa já tem presunção de legitimidade, a execução dela também pelo Fisco não traria insegurança jurídica para o contribuinte?

Penso que não, embora reconheça que a expressão “segurança jurídica” possa ser usada em sentidos diversos. No mais das vezes, quando se fala em “segurança jurídica”, o que se tem em mira são as noções de previsibilidade, não-surpresa. Esses “sentimentos”, penso, não seriam maltratados, em si mesmo, pela ideia de “desjudicialização”. Obviamente que parto da premissa de que a atividade que seria desempenhada, nesse modelo, pela Administração, o seria debaixo de regras firmes, sem espaço para discricionariedade – isso sim, poderia implicar insegurança, como de resto acontece sempre que a Administração opera debaixo de “Standards” pessoais.

7- A “execução fiscal administrativa” e a execução fiscal da Lei 6.830/80 em algum momento se entrecruzariam quanto a um mesmo débito fiscal?

Essa é uma possibilidade que deve ser repudiada, à medida que único crédito não pode validamente se submeter a um “bis in idem” de cobrança.

8– Como ficaria o tema da conciliação com a desjudicialização?

Esses são projetos que, segundo penso, caminham independentemente. O nosso sistema carrega, desde sempre, o dogma da indisponibilidade – óbice até hoje impeditivo do estabelecimento de um amplo modelo de conciliação em matéria de cobrança tributária. Como se vem pensando, já há anos em “desjudicialização”, penso que é muito saudável que pensemos em conciliação (palavra que emprego sem qualquer preocupação técnica), como uma das possíveis saída para a “modernização” da cobrança tributária.

9- Quem seriam os “julgadores” no âmbito administrativo?

Não é possível falar propriamente em “julgador”, à medida que as atividades (hoje desempenhadas pelo Judiciário) que se pretende, nos modelos “desjudicializados”, ver transferidas para a Administração, deixariam de ser propriamente jurisdicionais, passando se definir como administrativas. O que é preciso entender é que as propostas tendentes a “administrativizar”, total ou parcialmente, as execuções fiscais implicam a descaracterização da atividade executória como jurisdicional. O administrador oficiaria, portanto, não como um “substituto” do “julgador judicial”, senão como administrador mesmo. Daí é que advém a preocupação com o chamado “devido processo legal”.

10 – O senhor acredita que os atos praticados pelo Fisco teriam mais eficiência dos que hoje são praticados pelo Judiciário?

Não acredito – não pelo menos em vista da experiência que tenho no âmbito federal. A administração tributária federal mal consegue dar conta, hoje, de suas atribuições, que dirá de novas competências! Salvo se acoplada a um incremento da máquina, creio, portanto, que a “desjudicialização” não implicará, por si, o aprimoramento da cobrança.